土地是發(fā)展之基、民生之本，是直接保障人類生存的自然資源。我國人口眾多，資源相對不足，人多地少的矛盾突出，后備資源稀缺，土地問題始終是發(fā)展進程中的一個全局性戰(zhàn)略性的重大問題。安徽省合肥市作為國家節(jié)約集約用地試點市，近年來，堅持以科學發(fā)展觀為指導，積極探索節(jié)約集約用地的新機制，較好地實現(xiàn)了保障發(fā)展與保護資源的雙贏，初步探索出一條既嚴格保護耕地又嚴格節(jié)約集約用地的新路子。

　　(一)

　　和全國多數(shù)城市一樣，合肥在加快發(fā)展中也面臨土地資源緊缺的問題，而且這一問題在我們這樣一個中部省會城市，具有特殊的緊迫性。世界人均耕地面積為2.88畝，我國人均耕地面積為1.4畝，還不到世界平均水平的一半。而合肥市現(xiàn)有耕地562萬畝，按照戶籍人口計算，人均耕地面積不足1.2畝，低于全國平均水平。一方面，發(fā)展不足是我們當前和今后一個較長歷史時期面臨的最大問題;另一方面，發(fā)展的資源約束特別是土地資源約束十分嚴峻，這一特殊難題首先表現(xiàn)為土地供需矛盾日益突出。正是基于對國情、省情、市情的深入思考，我們清醒地認識到，必須將節(jié)約集約用地作為立市之本，這是破解保護資源與保障發(fā)展難題的唯一出路，也是促進合肥經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的重大戰(zhàn)略。

　　節(jié)約集約用地是實現(xiàn)科學發(fā)展的內(nèi)在要求。黨的十七大提出，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，嚴格保護耕地和節(jié)約集約用地，提高土地利用效率，是建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的重要保障。切實保護耕地，大力促進節(jié)約集約用地，走出一條建設占地少、利用效率高的符合我國國情的土地利用新路子，是關(guān)系民族生存根基和國家長遠利益的大計，是全面落實科學發(fā)展觀的具體要求。近年來，我們?nèi)尕瀼芈鋵嵖茖W發(fā)展觀，解放思想，“敢”字當頭，敢闖新路，敢破難題。尤其是土地管理方面，在加強執(zhí)法的前提下，我們不斷進行體制機制的改革創(chuàng)新，著力在保護資源的前提下加快經(jīng)濟發(fā)展，在加快發(fā)展的過程中保護資源，初步形成了“節(jié)約土地、集約建設、持續(xù)發(fā)展”的土地利用模式。這些，為我們深入貫徹落實科學發(fā)展觀，進一步轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，推動經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展，奠定了良好的基礎(chǔ)。

　　節(jié)約集約用地是促進新型城市化的必然選擇。土地和環(huán)境是城市化不可或缺的資源，節(jié)約集約用地是新型城市化道路的內(nèi)在要求。“合肥要加快現(xiàn)代化濱湖大城市建設，強化產(chǎn)業(yè)支撐，構(gòu)建交通樞紐，提高經(jīng)濟首位度，形成具有較強輻射帶動力的省會經(jīng)濟圈”，是合肥全市上下肩負的重大歷史使命。合肥，作為一個快速崛起的新興省會城市，在建設現(xiàn)代化濱湖大城市、推進新型城市化進程的歷史進程中，靠傳統(tǒng)的鋪攤子、攤大餅式的空間發(fā)展方式來推進城市建設是難以為繼的。必須未雨綢繆，堅定地按照科學發(fā)展觀和建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的要求，提高土地利用效率，走節(jié)約集約用地的建設發(fā)展之路。

　　節(jié)約集約用地是創(chuàng)新土地管理制度的根本方向。節(jié)約集約用地是我國土地管理制度改革的根本方向，是土地規(guī)劃、保護、開發(fā)、利用等各項工作任務的核心目標。目前我國節(jié)約集約利用土地的管理體制、政策體系和技術(shù)標準尚不健全，而促進節(jié)約集約用地的城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、財稅政策、社會保障、環(huán)境保護等方面的制度環(huán)境也未形成。正因如此，試點市的批準和實施，為我市土地管理制度改革的先行先試，開辟了寶貴的政策空間，必將極大地推動我市的土地管理制度創(chuàng)新及相關(guān)配套制度改革，為全國構(gòu)建保障和促進科學發(fā)展新機制先行探索，積累經(jīng)驗。

　　(二)

　　“十一五”以來，我們正確處理保護資源與保障發(fā)展的關(guān)系，著力突破難點，在嚴格土地管理、支持項目建設、規(guī)范土地市場秩序、維護群眾利益、推進制度創(chuàng)新、提高服務效能等方面，進行了積極探索，并取得了初步成效。

　　創(chuàng)新土地調(diào)控機制。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，將土地作為調(diào)控經(jīng)濟社會發(fā)展的手段之一，這本身就是一大創(chuàng)新。我們堅持將有限的用地計劃重點用來保證工業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設施建設和民生工程建設，實現(xiàn)了經(jīng)濟社會快速發(fā)展和土地市場健康發(fā)展的雙贏。為切實加強土地管理，合肥市成立了土地管理委員會和城市規(guī)劃委員會，市委書記、市長分別擔任主任、第一副主任，將國土資源部門執(zhí)行國家土地政策由部門層面上升到全局高度，集體決策的民主性和科學性作用逐步凸顯，為節(jié)約集約用地從源頭上提供了制度保證。

　　創(chuàng)新土地管理制度。建立了土地利用“雙向約束”制度，對用地單位設立投資強度、產(chǎn)出額度、上繳稅收、就業(yè)規(guī)模、建設周期、履約保證、驗收考核、項目退出、閑置處罰等約束，對政府設立并聯(lián)審批、缺席默認、限時辦結(jié)、二次終結(jié)等辦事時限和效能方面的約束，實現(xiàn)了土地利用“事前、事中、事后”全方位跟蹤服務與長效管理。如位于濱湖新區(qū)的世紀城項目，要求開發(fā)企業(yè)在簽訂《國有建設用地使用權(quán)出讓合同》之日起5個月內(nèi)開工建設，首期項目開工之日起4年內(nèi)全部竣工并投入使用。

　　創(chuàng)新土地利用方式。一是用好增量。從2008年1月起，按照統(tǒng)籌兼顧的原則，改變用地指標按區(qū)域一次性分配方式，由計劃管理向項目管理轉(zhuǎn)變，成熟一個、安排一個，實現(xiàn)了用地指標的集約利用，同時通過土地規(guī)劃、征收、供應、監(jiān)管的扁平化管理，大幅提高用地服務效能，實現(xiàn)項目“早落地、早投產(chǎn)、早見效”。二是挖掘存量。2006年，合肥市依法開展了清理閑置土地工作。2007年，又相繼開展了房地產(chǎn)項目和工業(yè)項目專項督察行動，促使房地產(chǎn)項目和工業(yè)項目在規(guī)定時間內(nèi)開工建設。2008年，又組織開展了“回頭看”活動，進一步將低效用地列入清理范圍。三是提高土地利用效益。凡達不到規(guī)定容積率的工業(yè)用地，都要求追加投資，或縮小用地規(guī)模。同時，土地供應堅持向符合國家產(chǎn)業(yè)政策的高新技術(shù)、生態(tài)環(huán)保等重點發(fā)展領(lǐng)域傾斜，鼓勵中小型企業(yè)建設多層標準化廠房。目前，合肥市工業(yè)園區(qū)用地平均投資強度，從過去的100萬元/畝提高到200萬元/畝以上。如京東方6代線項目總投資175億元，平均投資強度超過2800萬元/畝。

　　加快建設濱湖示范區(qū)。濱湖新區(qū)南依我國五大淡水湖之一的巢湖，是合肥市“141”城市空間發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。堅持規(guī)劃、土地、建設、環(huán)?！八膫€合法”，堅持群眾利益、基礎(chǔ)設施、社會事業(yè)、集聚人氣“四個優(yōu)先”，突出生態(tài)環(huán)保和節(jié)約集約用地。在新區(qū)規(guī)劃建設中，始終堅持“合法、合規(guī)、緊湊”原則，今年，還在功能布局、對外交通走廊、區(qū)域路網(wǎng)、換乘樞紐、岸線開發(fā)、拆遷安置、社區(qū)建設、空間利用等八個方面，全面實踐節(jié)約集約用地新模式。

　　創(chuàng)新土地整治模式。以土地整理為抓手，以市、縣(區(qū))政府為主導，整合所有支農(nóng)項目和資金，把土地整理、宅基地整理和社會主義新農(nóng)村建設結(jié)合起來，打好政策和資金“組合拳”，擴大土地整理規(guī)模，積極穩(wěn)妥地推進農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，引入城市工商資本、外來投資，激活本地社會資本，通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，帶動農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加農(nóng)民收入，促進土地節(jié)約集約利用。目前，首批4個以“整村推進”形式，組織實施土地整理、宅基地整理和新農(nóng)村建設的試點項目，即將完成。目前，正在抓一些10萬畝規(guī)模的土地整理項目，做到水電氣等基礎(chǔ)設施配套齊全，帶動農(nóng)民就近就業(yè)，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。

　　傾力打造“陽光地產(chǎn)”。推行經(jīng)營性用地“定期推介、全國公告、政府拆遷、凈地出讓”的供應方式，著力營造公開、公正、透明、開放的制度環(huán)境。不論本地企業(yè)還是外地企業(yè)，一視同仁、一律平等地參與公開競爭。在不到1年的時間里，在北京、深圳等地成功舉辦了4次大型經(jīng)營性用地推介會。目前，海內(nèi)外一大批知名企業(yè)紛紛來合肥投資興業(yè)。今年以來，合肥房地產(chǎn)市場健康平穩(wěn)發(fā)展。經(jīng)營性用地招拍掛市場活躍，成交數(shù)量、總面積、金額同比分別增長44%、36.7%和21.6%。

　　健全失地農(nóng)民社保體系。堅持按照“先落實社保、后實施征地”的要求，實行征地預存款制度，即項目用地計劃下達15天內(nèi)，征地報批稅費和征地補償費需繳納到位，確保用地批準后被征地農(nóng)民的社保有充分的資金保障。2008年，出臺了《合肥市征收集體所有土地辦法》、《合肥市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障辦法》，建立全市統(tǒng)一的失地農(nóng)民社會保障平臺，進一步提高被征地農(nóng)民社保標準，并實現(xiàn)失地農(nóng)民養(yǎng)老保障政策與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險有機銜接。

　　(三)

　　通過“十一五”以來的探索與實踐，合肥初步走出了一條節(jié)約集約用地的新路。全市將繼續(xù)堅持以科學發(fā)展觀為指導，進一步在加快經(jīng)濟社會發(fā)展和保護土地資源等方面進行制度創(chuàng)新和實踐，努力為節(jié)約集約用地作出新貢獻。

　　進一步創(chuàng)新土地管理制度。一是落實最嚴格的耕地保護制度。嚴控建設用地規(guī)模，保質(zhì)保量完成耕地保有量和基本農(nóng)田保護目標任務，建立健全耕地占補平衡和動態(tài)平衡新機制，突破市域界線，探索城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標和建設用地置換指標在全市統(tǒng)籌使用的新路子。二是建立最嚴格的節(jié)約集約用地制度。進一步創(chuàng)新土地管理制度，推動城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、公共財政、城鄉(xiāng)建設、社會保障、環(huán)境保護等相關(guān)制度和政策的改革創(chuàng)新，形成促進節(jié)約集約用地的制度環(huán)境和政策環(huán)境。尤其是要進一步加大征地制度改革力度，創(chuàng)新實施“先轉(zhuǎn)后征”或“先征后轉(zhuǎn)” 征收(用)、轉(zhuǎn)用等新方法，爭取建立節(jié)約集約用地示范區(qū)建設用地“市審批、省備案”新機制。同時，通過進一步優(yōu)化征地報批流程，實行征地預存(收)款制度，健全完善失地農(nóng)民保障體系，進一步維護好被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，保證項目及時落地、土地高效開發(fā)。

　　進一步創(chuàng)新土地管理機制。一是完善節(jié)約集約用地試點區(qū)土地利用總體規(guī)劃管理新機制，強化土地利用總體規(guī)劃對城鄉(xiāng)土地利用和空間布局的宏觀調(diào)控能力。二是在濱湖新區(qū)等節(jié)約集約用地示范區(qū)，試行土地利用年度計劃“差別化”管理。同時，健全工業(yè)用地計劃按項目分配方式，尤其是對于科技含量高、經(jīng)濟效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項目，優(yōu)先安排用地指標。三是完善用地“雙向約束”機制，制定《合肥市建設項目用地動態(tài)監(jiān)督管理暫行辦法》，形成多部門聯(lián)動的土地利用監(jiān)管體系，從規(guī)劃、土地、財政補貼、稅收、用工、開竣工等方面制定激勵措施，促進土地由“一家管、大家用”向“大家管、大家用”轉(zhuǎn)變。四是進一步明確相關(guān)部門和單位在違法用地發(fā)現(xiàn)、查處、執(zhí)行等方面的監(jiān)管職責，實現(xiàn)“部門聯(lián)動、齊抓共管”的共同責任機制;進一步強化土地執(zhí)法動態(tài)巡查機制，健全市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村居四級執(zhí)法檢查網(wǎng)絡，形成“早發(fā)現(xiàn)、早報告、早制止、早處理”的快速反應機制。

　　進一步加大土地整治力度。在總結(jié)首批4個“整村推進”土地整治試點項目成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，根據(jù)國家有關(guān)政策，修訂《合肥市土地及宅基地整理和新農(nóng)村建設項目實施意見》，采用“政府領(lǐng)導、國土搭臺、多部門參與、資金整合”的辦法，按照統(tǒng)籌規(guī)劃、整村推進的思路，實施包含田、水、路、林、村、房在內(nèi)的大規(guī)模土地整治，實現(xiàn)耕地向規(guī)模經(jīng)營集中、居住向中心村鎮(zhèn)集中、產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中的目標，讓寶貴的土地資源發(fā)揮最好的效益。

　　進一步清理閑置及低效用地。制定《合肥市閑置及低效利用土地處置辦法》、《合肥市工業(yè)用地彈性使用年限實施辦法》，實行各縣(區(qū))、開發(fā)園區(qū)閑置土地清理“行政首長負責制”，建立閑置和低效用地的“收回(購)”和 “退出”機制，進一步健全閑置及低效利用土地的長效動態(tài)管理機制。今年，將采取行政首長負責制，對各開發(fā)園區(qū)成立以來的土地利用情況進行全面清理，重點是已批未供、閑置、低效使用、非法轉(zhuǎn)讓及擅自改變用途的各類建設用地。

　　土地是國脈所系、民生所依，做好國土資源管理工作事關(guān)大局，責任重大。要以開展節(jié)約集約用地為主線，以實施“保增長、保紅線”行動為契機，進一步深化國土資源管理改革，構(gòu)建保障和促進科學發(fā)展新機制，推動經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。