隨著土地流轉(zhuǎn)的加快，土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓也越發(fā)頻繁。在土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，因?yàn)槔孀畲蠡淖非?，?dǎo)致一些人不按照合同約定的土地使用用途，擅自進(jìn)行開(kāi)發(fā)、建設(shè)和使用。這種擅自改變土地用途的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生，而不能及時(shí)的進(jìn)行遏制，成為當(dāng)前國(guó)土資源管理部門著手解決的土地?zé)狳c(diǎn)問(wèn)題。對(duì)于擅自改變土地用途和處理方法有什么呢？

　　1.擅自改變土地用途的界定
　　《土地管理法》第四條規(guī)定：國(guó)家實(shí)行土地用途改制，通過(guò)編制土地利用總體規(guī)劃，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。對(duì)建設(shè)用地的土地用途，通過(guò)在土地出讓合同或土地劃撥批文中加以明確。城市國(guó)有土地用途一般劃分為：一級(jí)分類1個(gè)；二級(jí)分類8個(gè)，包括商服、工礦倉(cāng)儲(chǔ)、公用設(shè)施、公共建筑、住宅、交通運(yùn)輸、水利設(shè)施和特殊用地；三級(jí)分類32個(gè)。在以往的土地出讓合同中，一般采用的是土地的二級(jí)分類，凡未經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)際用途與土地出讓合同中規(guī)定的用途不一致的，都應(yīng)認(rèn)定為擅自改變用途。
　　2.擅自改變土地用途處理的法律規(guī)定
　　《土地管理法》第五十六條明確規(guī)定：建設(shè)用地單位使用國(guó)有土地的，應(yīng)當(dāng)按照土地使用權(quán)出讓等有償使用合同的約定或者土地使用權(quán)劃撥批準(zhǔn)文件的規(guī)定使用土地；確需改變?cè)摲恋亟ㄔO(shè)用途的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)人民政府土地行政主管部門同意，報(bào)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)。其中，在城市規(guī)劃區(qū)改變土地用途的，在報(bào)批前應(yīng)當(dāng)先經(jīng)有關(guān)城市規(guī)劃行政主管部門同意。
　　《城市房地產(chǎn)管理法》第十七條明確規(guī)定：土地使用者需要改變土地使用權(quán)出讓合同約定土地用途的，必須取得出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門的同意，簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，相應(yīng)調(diào)整土地使用權(quán)出讓金。
　　《城市房地產(chǎn)管理法》第二十五條規(guī)定：以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的，必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途，動(dòng)工開(kāi)發(fā)期限開(kāi)發(fā)土地。
　　《合同法》第九十四條規(guī)定：有下列情形之一的，當(dāng)事人可以解除合同……第（五）項(xiàng)法律法規(guī)規(guī)定的其他情形。
　　《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條規(guī)定：土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)按照土地使用出讓合同的規(guī)定和城市規(guī)劃的要求，開(kāi)發(fā)、利用、經(jīng)營(yíng)土地。未按合同規(guī)定的期限和條件開(kāi)發(fā)利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門應(yīng)當(dāng)予以糾正，并根據(jù)情節(jié)可以給予警告、罰款直至無(wú)償收回土地使用權(quán)的處罰。
　　從上述相關(guān)法條中不難看出，擅自改變土地用途的處理方式有二種：一是嚴(yán)重影響城市規(guī)劃的，出讓方有權(quán)解除土地出讓合同，收回土地使用權(quán)。二是符合城市規(guī)劃的，受讓方經(jīng)出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門同意，可以改變土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途，調(diào)整土地出讓金。
　　在實(shí)踐中，第一種情形較為少見(jiàn)，主要是二種情形。
　　3.擅自改變土地用途處理及要注意的法律關(guān)系
　　根據(jù)土地出讓合同的約定，受讓方一經(jīng)取得土地使用權(quán)后，土地的用途不得擅自變更，必須按照原合同約定來(lái)正確合理地使用土地資源，這是一個(gè)基本原則。不過(guò)，考慮到具體實(shí)際情況的差異，有些時(shí)候又不能一味機(jī)械地執(zhí)行。對(duì)那些必須或者有充足理由需要變更土地用途，又得到土地使用權(quán)出讓方和政府規(guī)劃行政主管部門批準(zhǔn)同意的情況下變更土地用途也未嘗不可。由于土地出讓金的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)、出讓年限等與土地用途直接相關(guān)，土地用途發(fā)生變化通常會(huì)使原土地出讓金的數(shù)額也發(fā)生變化。因此，當(dāng)土地用途改變后，根據(jù)新用地性質(zhì)重新算出的土地出讓金數(shù)額，無(wú)論是超出原土地出讓合同所確定的出讓金，還是低于原出讓合同所確定的出讓金，都存在一個(gè)對(duì)原土地出讓合同中土地出讓金總量進(jìn)行調(diào)整的問(wèn)題，有時(shí)也涉及土地出讓年限的調(diào)整。
　　3.1改變土地用途導(dǎo)致土地出讓金調(diào)整實(shí)質(zhì)上屬于一種變更合同的性質(zhì)
　　土地出讓合同屬于一種民事合同，導(dǎo)致合同變更的主要原因有多種，根據(jù)《合同法》第七十七條規(guī)定：當(dāng)事人協(xié)商一致，可以變更合同。合同的變更有廣義和狹義之分，所謂廣義的合同變更包括合同內(nèi)容的變更和合同主體的變更。所謂狹義的合同變更，僅指合同內(nèi)容的變更。在實(shí)踐中，土地出讓合同主體變更屬于一種轉(zhuǎn)讓行為，必須辦理土地轉(zhuǎn)讓手續(xù)。而在用途變更前后主體不變的情況下，只是作為合同主要內(nèi)容土地用途、土地出讓金等發(fā)生變更的，屬于合同內(nèi)容的變更。
　　土地作為一種流通領(lǐng)域的特殊商品，土地價(jià)格是由許多可變參數(shù)決定的，不同的區(qū)段、不同的時(shí)點(diǎn)、不同的用途、不同的容積率等，都會(huì)使土地的價(jià)格發(fā)生明顯的變化，土地受讓人因此所應(yīng)支付的土地出讓金也就大不一樣，一旦土地用途變更，土地出讓金也必然發(fā)生調(diào)整，如果不對(duì)出讓金進(jìn)行調(diào)整，就不真正體現(xiàn)合理、有償使用土地的原則。
　　調(diào)整土地出讓金的時(shí)點(diǎn)應(yīng)以補(bǔ)簽土地出讓合同的時(shí)點(diǎn)為依據(jù)。原出讓合同的土地出讓金標(biāo)準(zhǔn)與調(diào)整土地出讓金時(shí)的土地出讓金標(biāo)準(zhǔn)相比較有兩種可能性：一是原高現(xiàn)低；二是原低現(xiàn)高。在現(xiàn)實(shí)生活中受讓方改變用途幾乎都是為了獲取更大的經(jīng)濟(jì)效益，因此，實(shí)踐中大量存在的是土地出讓金標(biāo)準(zhǔn)原低現(xiàn)高的現(xiàn)象，往往都是受讓方要向出讓方補(bǔ)繳土地出讓金。因此，應(yīng)由受讓方提供相關(guān)材料并提出申請(qǐng)調(diào)整土地出讓金標(biāo)準(zhǔn)，變更土地出讓合同。
　　3.2變更土地用途在雙方協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，必須辦理合法的審批手續(xù)
　　土地使用權(quán)出讓合同是具有一定特殊性的合同，一方面其具有民事合同的性質(zhì)，是平等的民事主體之間在達(dá)成一致意見(jiàn)基礎(chǔ)上簽訂的；同時(shí)在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下，又體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)土地出讓市場(chǎng)的規(guī)范運(yùn)行和管理職能的內(nèi)容?！逗贤ā返谄呤邨l第二款規(guī)定：法律、行政法規(guī)規(guī)定變更合同應(yīng)當(dāng)辦理批準(zhǔn)、登記等手續(xù)的，依照其規(guī)定。一般而言，普通的民事合同，如果合同內(nèi)容進(jìn)行變更，只要主體之間達(dá)成共識(shí)即可。而土地用途的變更，除了平等的民事主體之間達(dá)成共識(shí)外，還必須報(bào)經(jīng)有權(quán)部門批準(zhǔn)同意。
　　在實(shí)踐中土地用途的變更有四種情形：一是當(dāng)事人雙方就用途變更已經(jīng)達(dá)成協(xié)議而僅僅是未取得規(guī)劃行政主管部門同意批準(zhǔn)。此種情形下的土地用途的改變屬于尚未完全符合法律規(guī)定；二是合同各方當(dāng)事人均同意變更用途且也獲得規(guī)劃行政主管部門的批準(zhǔn)，而只是出讓金如何調(diào)整未達(dá)成一致意見(jiàn)，也未重新簽訂正式合同；三是變更土地用途獲得了政府規(guī)劃行政主管部門的批準(zhǔn)，但出讓方?jīng)]有同意也沒(méi)有辦理相關(guān)手續(xù)；四是變更土地用途未獲規(guī)劃行政主管部門同意，也未和出讓方達(dá)成一致，無(wú)論其是否符合規(guī)劃，是一種標(biāo)準(zhǔn)違反合同規(guī)定的違章建筑行為。一般情況下，在實(shí)踐中以第二、四種情況為主。土地用途的變更必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和年度建設(shè)用地計(jì)劃。土地出讓合同就其本質(zhì)來(lái)講具有民事合同的性質(zhì)，因而它應(yīng)該遵循民事合同關(guān)于合同變更的規(guī)定；同時(shí)由于法律的特殊規(guī)定，變更土地出讓合同的用途，是一種必須經(jīng)規(guī)劃行政主管部門批準(zhǔn)才能有效的合同。因此，如果受讓方和出讓方就土地用途變更問(wèn)題達(dá)成協(xié)議，但未經(jīng)政府規(guī)劃行政主管部門批準(zhǔn)，該土地用途不能成為合法有效的用途。所以，關(guān)于土地用途的變更必須達(dá)成合同主體的合意及必要的規(guī)劃審批程序，二者缺一不可。
　　3.3擅自改變土地用途的主體是受讓方并不是出讓方
　　出讓方本身作為土地的管理者，負(fù)有一定對(duì)土地開(kāi)發(fā)、利用的管理、監(jiān)督等職能。由于其特殊的主體地位，當(dāng)其欲改變土地用途時(shí)，往往無(wú)需通過(guò)變更原合同內(nèi)容的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)，依據(jù)《土地管理法》第五十八條的有關(guān)規(guī)定，其可以采取諸如基于社會(huì)公共利益的需要、規(guī)劃要求等原因，很容易就強(qiáng)令受讓方必須接受條件。此種情況下，土地管理者享有一定的行政職能，可以無(wú)需承擔(dān)違約責(zé)任，也無(wú)需承擔(dān)民事上的賠償責(zé)任。按照現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定，出讓方只需要對(duì)受讓方受到的損失按照市場(chǎng)評(píng)估價(jià)和剩余使用年限予以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償即可。這種補(bǔ)償并非民法意義上的補(bǔ)償，所引發(fā)的糾紛也不完全屬于民事案件所欲解決的范疇。
　　受讓人因規(guī)劃的調(diào)整，提出因變更土地用途而要求調(diào)整土地出讓金的，按照2005年6月18日最高人民法院《關(guān)于審理涉及國(guó)有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第十五條的規(guī)定，出讓方應(yīng)予及時(shí)辦理。在實(shí)踐中存在受讓方改變土地用途的行為已經(jīng)經(jīng)過(guò)出讓方所在地的政府城市規(guī)劃行政主管部門的同意，但僅就此改變用途形成共識(shí)，而未向出讓方申請(qǐng)對(duì)變更用途后土地出讓金作出相應(yīng)的調(diào)整，沒(méi)有向出讓方提出申請(qǐng)重新簽訂協(xié)議。嚴(yán)格來(lái)講，這是一種違反規(guī)定的違法用地行為。按照規(guī)定，改變?cè)鲎尯贤屑s定的土地用途，應(yīng)當(dāng)重新簽訂或者變更原合同并就土地出讓金等問(wèn)題作出調(diào)整，否則，極易引發(fā)糾紛，為今后的建設(shè)用地跟蹤管理留下隱患。以致造成無(wú)法辦理土地分割登記，造成新的產(chǎn)權(quán)糾紛。
　　3.4擅自改變用途處理要分類進(jìn)行
　　對(duì)本文列舉的四種土地用途變更情形，在對(duì)其進(jìn)行處理時(shí)應(yīng)分別對(duì)待。對(duì)受讓方改變土地用途，無(wú)論受讓方是否已經(jīng)同意，只要經(jīng)政府規(guī)劃行政主管部門批準(zhǔn)，規(guī)劃、立項(xiàng)、工程手續(xù)齊全的，受讓方應(yīng)及時(shí)向出讓方提出補(bǔ)簽土地出讓合同、調(diào)整土地出讓金的申請(qǐng)，受讓方應(yīng)及時(shí)將調(diào)整方案報(bào)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)后，和受讓方補(bǔ)簽土地出讓合同。受讓方還必須及時(shí)申請(qǐng)土地變更登記，更換土地出讓書對(duì)受讓方改變土地用途未經(jīng)出讓方和城市規(guī)劃行政主管部門同意的：一是如果嚴(yán)重影響規(guī)劃的，應(yīng)由規(guī)劃部門按城市規(guī)劃法的要求查處，受讓方應(yīng)無(wú)條件拆除違章建筑，出讓方可依法解除出讓合同，并可根據(jù)情節(jié)給予警告、罰款直至無(wú)償收回土地使用權(quán)；二是如果符合城市規(guī)劃的，應(yīng)由受讓方按規(guī)定程序補(bǔ)辦工程規(guī)劃、立項(xiàng)審批手續(xù)，向出讓方申請(qǐng)調(diào)整土地出讓金，補(bǔ)簽土地出讓合同。
　　擅自改變土地用途是一種違法占地行為，若不及時(shí)辦理變更用途的相關(guān)手續(xù)，將會(huì)造成新的土地產(chǎn)權(quán)矛盾和糾紛。國(guó)土管理部門應(yīng)加大建設(shè)用地跟蹤管理的力度，主動(dòng)協(xié)調(diào)與規(guī)劃行政主管部門的關(guān)系，對(duì)未經(jīng)辦理土地用途變更登記手續(xù)調(diào)整土地出讓金的，不予辦理工程施工許可手續(xù)。對(duì)受讓方提出申請(qǐng)辦理用途變更手續(xù)調(diào)整土地出讓金的要簡(jiǎn)化程序及時(shí)辦理，只有這樣，才能將擅自改變土地用途管住、管好。
　　土地承包方應(yīng)嚴(yán)格按照土地承包合同約定使用土地，不可擅自改變土地用途，以上為擅自改變土地用途的法律法規(guī)，給大家做以參考。