0 引言

    隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程逐步加快，大批量的農(nóng)民涌入城市，城鎮(zhèn)人口數(shù)量與日俱增，城鎮(zhèn)用地面積越來(lái)越緊缺，農(nóng)村建設(shè)用地面積呈現(xiàn)過(guò)剩趨勢(shì)。然而我國(guó)城鄉(xiāng)二元分割與土地制度尚不完善，未能有效處理新形勢(shì)下城鄉(xiāng)建筑用地需求與實(shí)際情況不均衡的問(wèn)題，導(dǎo)致我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的供需矛盾日益加劇，不僅不能滿足我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展需求，還將造成一定的土地資源浪費(fèi)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度應(yīng)運(yùn)而生，文章就此展開(kāi)論述。

1 我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的內(nèi)涵

  城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，以增加耕地有效面積、提高耕地質(zhì)量、節(jié)約集約利用建設(shè)用地、優(yōu)化城鄉(xiāng)布局為目標(biāo)，通過(guò)建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施來(lái)組建建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，將規(guī)劃的農(nóng)村建設(shè)用地地塊進(jìn)行整理復(fù)墾，以擴(kuò)大耕地有效面積，并將充分利用擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊，以保障建新拆舊項(xiàng)目區(qū)各類土地面積的均衡布局。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度的本質(zhì)是對(duì)位于農(nóng)村的存量建設(shè)用地的盤活利用，通過(guò)一系列優(yōu)化舉措來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地與建設(shè)用地的空間置換，進(jìn)而在滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生態(tài)平衡的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)土地資源利用最大化。

2 我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度的相關(guān)背景

2.1 我國(guó)土地資源整體比較緊缺

  雖然我國(guó)幅員遼闊，但是我國(guó)人口基數(shù)大，人均用地面積僅1.38畝，遠(yuǎn)低于世界平均水平，而且優(yōu)質(zhì)土地較少、后備土地資源相較匱乏，這些都加劇了我國(guó)人口與土地面積之間的矛盾。而且在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，土地沙化、水土流失等土地資源污染問(wèn)題日益嚴(yán)峻，嚴(yán)重影響了土地墾殖率與復(fù)種指數(shù)，進(jìn)一步加劇了土地資源緊缺的矛盾，優(yōu)化土地資源管理、提升人均土地面積迫在眉睫。

2.2 提升土地資源利用率迫在眉睫

  土地資源利用率低是現(xiàn)階段我國(guó)面臨的最嚴(yán)峻的土地資源管理問(wèn)題，這在很大程度上加劇了人地之間的矛盾，而提升土地資源利用率主要可從深度挖掘城市用地與開(kāi)發(fā)利用農(nóng)村用地兩種途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)，相較之下對(duì)農(nóng)村用地進(jìn)行進(jìn)一步開(kāi)發(fā)利用的可行度更高，而且效果更明顯，是目前廣泛使用的主要手段。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求急劇擴(kuò)張，不少地區(qū)為了促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，而忽視對(duì)農(nóng)用地的保護(hù)，存在耕地被占用等現(xiàn)象，可供耕作的農(nóng)用地越來(lái)越緊缺。而且多數(shù)農(nóng)村地區(qū)仍是傳統(tǒng)的村落管理模式，宅基地占地面積大，很多住宅用地存在閑置、鋪張浪費(fèi)的問(wèn)題，這在很大程度上也影響了可用土地面積及土地資源利用率。由此可見(jiàn)，對(duì)農(nóng)村用地進(jìn)行進(jìn)一步開(kāi)發(fā)利用可從建立新農(nóng)村、節(jié)約集約用地等方面入手，結(jié)合土地總體規(guī)劃對(duì)農(nóng)村存在進(jìn)行拆舊建新，將農(nóng)村建設(shè)用地地塊進(jìn)行整理復(fù)墾，以拓寬農(nóng)用地面積，同時(shí)還可對(duì)多余的農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，供城鄉(xiāng)建設(shè)有償使用，這樣不僅可提高土地資源利用率，更好地滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展需求，還可為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資金來(lái)源。

3 我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制定的積極意義

3.1 有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

  城鄉(xiāng)建筑用地土地增減掛鉤制度是我國(guó)城鎮(zhèn)用地戰(zhàn)略思想的外在表現(xiàn)，有效落實(shí)城鄉(xiāng)建筑用地土地增減掛鉤制度將大大提升土地資源的整合與使用效率，為農(nóng)業(yè)集約化建設(shè)與發(fā)展奠定基礎(chǔ)，是城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展的重要途徑與保障。城鄉(xiāng)建筑用地增減掛鉤制度為當(dāng)?shù)赝恋刭Y源管理部門提供了開(kāi)展工作的依據(jù)與土地資源管理的自主性，他們可在土地規(guī)劃的指導(dǎo)下，將結(jié)余的建筑用地指標(biāo)進(jìn)行跨省、跨市交易，所得的經(jīng)濟(jì)收入可用于城鎮(zhèn)化建設(shè)，進(jìn)而更好地開(kāi)展扶貧攻堅(jiān)、易地扶貧搬遷、空心村整治等，并通過(guò)對(duì)深度貧困的村落進(jìn)行集中安置，來(lái)切實(shí)做到精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，帶動(dòng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的整體發(fā)展。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)表明，2016年2月至2017年6月，我國(guó)約13個(gè)省份開(kāi)展了城鄉(xiāng)建筑用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)交易，累計(jì)流轉(zhuǎn)收益335億元，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)贏取了大力的資金支持。此外，通過(guò)城鄉(xiāng)建筑用地土地增減掛鉤進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，除了可帶來(lái)一定的經(jīng)濟(jì)收益外，還能吸引優(yōu)秀的企業(yè)入駐，進(jìn)而為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展注入強(qiáng)勁動(dòng)力，更好地推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)及城鄉(xiāng)的融合發(fā)展。

3.2 促進(jìn)耕地保護(hù)實(shí)現(xiàn)集約用地

  整體而言，我國(guó)耕地面積相較匱乏，開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作，可優(yōu)化土地布局，改善土地空閑、無(wú)序利用、功能紊亂等問(wèn)題，提升土地的節(jié)約集約應(yīng)用。依托城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度，可結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)已利用的土地進(jìn)行調(diào)整，對(duì)其用途、布局、產(chǎn)出率進(jìn)行適當(dāng)?shù)膬?yōu)化配置，進(jìn)而更好地發(fā)揮農(nóng)村建筑用地載體功能，更好地滿足城鎮(zhèn)、中心居民點(diǎn)的發(fā)展需求。通過(guò)對(duì)建新拆舊項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的農(nóng)村老舊地塊進(jìn)行整合、拆分、復(fù)墾等，一方面可起到保護(hù)耕地、增加有效耕地面積的作用，另一方面還可將多余的建筑用地核定為建筑用地指標(biāo)，進(jìn)而進(jìn)一步提升土地使用效果。據(jù)報(bào)道，某地區(qū)于2017-2018年開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，復(fù)墾新增耕地1340畝，其中水田980畝，結(jié)余指標(biāo)1806畝，既保護(hù)了耕地資源，又大大提升了當(dāng)?shù)赝恋刭Y源的使用效率。

3.3 助推農(nóng)村土地管理制度的深化改革

  農(nóng)村土地管理包含土地確權(quán)、土地布局、土地利益劃分等諸多方面，而城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度為土地產(chǎn)權(quán)制度的調(diào)整、農(nóng)村土地使用流程的規(guī)范、耕地保護(hù)措施的制定、農(nóng)民權(quán)益的保障等提供了依據(jù)與新的發(fā)展途徑，是推動(dòng)農(nóng)村土地管理制度改革的助推器，科學(xué)開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作是順應(yīng)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，是優(yōu)化土地資源配置、提高土地資源利用率的重要手段。

4 我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度存在的問(wèn)題與創(chuàng)新思路

4.1 我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤存在的問(wèn)題

  從我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤開(kāi)展實(shí)踐來(lái)看，存在運(yùn)行成本高、掛鉤指標(biāo)配置不足、交易成本高等問(wèn)題，在很大程度上影響了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度的開(kāi)展效果，因此，應(yīng)基于以上問(wèn)題對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度進(jìn)行創(chuàng)新，以提升掛鉤指標(biāo)的經(jīng)濟(jì)效益，更好地發(fā)揮城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度的積極意義。

4.2 我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度的創(chuàng)新思路

  首先，應(yīng)從嚴(yán)格按照規(guī)范指標(biāo)開(kāi)展生產(chǎn)活動(dòng)入手，依托土地制度提升農(nóng)民對(duì)閑置土地的利用率，杜絕建新拆舊項(xiàng)目的整拆、整建，在保障工程質(zhì)量的前提下，最大限度的降低拆舊建新成本支出，從根本上解決運(yùn)行成本高的問(wèn)題。其次，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)跨區(qū)域之間的合作交流，暢通城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤跨區(qū)配置，優(yōu)化掛鉤指標(biāo)供給。再次，還應(yīng)依托土地制度對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤進(jìn)行進(jìn)一步的完善，健全農(nóng)村建設(shè)用地退出程序及相應(yīng)的資金補(bǔ)償支付等。

5 我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度創(chuàng)新方法

5.1 建立閑置宅基地退出機(jī)制

  閑宅是土地資源浪費(fèi)的最大來(lái)源，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，很多地區(qū)都出現(xiàn)了空心村，大量宅基地被閑置，有的地區(qū)還存在一戶多宅的現(xiàn)象，而很多宅基地都可以用來(lái)整合復(fù)墾以增大農(nóng)用地面積，或者為城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供土地資源。此種背景下，可從建立閑置宅基地退出機(jī)制出發(fā)創(chuàng)新并落實(shí)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村閑宅的利用。在建立閑置宅基地退出機(jī)制時(shí)，首先應(yīng)加大對(duì)掛鉤拆舊的管控力度，制定建新拆舊項(xiàng)目管理方案，杜絕整拆整建的出現(xiàn)，以降低掛鉤制度運(yùn)行成本與交易成本。其次，閑置宅基地退出機(jī)制的制定與落實(shí)應(yīng)以維護(hù)農(nóng)民利益為基本原則，不得以強(qiáng)迫的方式迫使農(nóng)民同意拆遷，不得以任何理由損害農(nóng)民權(quán)益。再次，應(yīng)加強(qiáng)與農(nóng)民的溝通，引導(dǎo)農(nóng)民了解閑置宅基地退出對(duì)其生活乃至農(nóng)村發(fā)展的真正意義，鼓勵(lì)其自發(fā)支持閑宅改造項(xiàng)目，將多余宅基地通過(guò)土地流轉(zhuǎn)等形式分離出來(lái)，以實(shí)現(xiàn)零拆整用，提高掛鉤指標(biāo)經(jīng)濟(jì)效益。

5.2 建立掛鉤指標(biāo)交易制度

  城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度在執(zhí)行環(huán)節(jié)常遇到指標(biāo)模式僵化、掛鉤指標(biāo)供需匹配度不足、資金緊缺等問(wèn)題，或可從建立掛鉤指標(biāo)交易制度來(lái)創(chuàng)新與完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度，進(jìn)而更好地發(fā)揮掛鉤指標(biāo)的經(jīng)濟(jì)效益。目前不少地區(qū)已經(jīng)開(kāi)始建立并實(shí)施了掛鉤指標(biāo)交易制度，有效促進(jìn)了掛鉤指標(biāo)的合理分配，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用。依托完善的掛鉤指標(biāo)交易制度，掛鉤指標(biāo)供給方可提前將掛鉤指標(biāo)釋放出來(lái)，提升掛鉤指標(biāo)的透明度，吸引更多的需求方參與，進(jìn)而有效促進(jìn)掛鉤指標(biāo)經(jīng)濟(jì)效益的提高，最大限度地避免掛鉤財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)；掛鉤指標(biāo)需求方則享有更多的選擇性，可結(jié)合實(shí)際需求通過(guò)掛鉤指標(biāo)交易來(lái)獲得土地重建權(quán)利，為城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

6 結(jié)語(yǔ)

  總而言之，隨著社會(huì)的發(fā)展，土地資源供給矛盾日益計(jì)劃，而城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減制度在推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與融合發(fā)展、耕地保護(hù)與集約用地、農(nóng)村土地管理制度深化改革等方面發(fā)揮著重要作用，科學(xué)應(yīng)用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度來(lái)提升土地資源利用效率已成為我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中的重要議題。當(dāng)然，為進(jìn)一步優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤開(kāi)展效果、提升掛鉤指標(biāo)經(jīng)濟(jì)效益，還應(yīng)結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度實(shí)施遇到的問(wèn)題，從閑置宅基地退出機(jī)制、掛鉤指標(biāo)交易制度等方面對(duì)進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度進(jìn)行補(bǔ)充與創(chuàng)新，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，推進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)的可持續(xù)性發(fā)展。

來(lái)源：價(jià)值工程2020年13期  秦曉敏