2019年8月26日，第十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過了關于修改土地管理法的決定，新修訂的《土地管理法》自2020年1月1日起施行?！锻恋毓芾矸ā肥且徊筷P系國家經(jīng)濟社會安全的重要法律，新修訂的《土地管理法》集中體現(xiàn)了黨中央關于農(nóng)村土地制度改革的一系列重大決策部署，標志著我國土地管理事業(yè)進入一個新的發(fā)展階段。值此新修訂的《土地管理法》即將實施之際，我們有必要回顧一下《土地管理法》三十余年來走過的足跡，看清未來之路。下面，就跟隨小編一起來了解一下你該知道的那些關于《土地管理法》的前世今生……

  回顧《土地管理法》的立法和修改歷程，自1986年正式頒布，并歷經(jīng)了1988年、2004年、2019年三次修正和1998年一次修訂，整個過程就是“持續(xù)完善土地法律制度，不斷調整協(xié)調人地關系，回應時代需要和經(jīng)濟社會發(fā)展呼喚的過程”。

一、《土地管理法》的誕生

　　1986年6月25日，第六屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議通過并頒布了《中華人民共和國土地管理法》，1987年1月1日起正式施行。這是新中國成立后，我國頒布的第一部關于土地資源管理、全面調整土地關系的法律，著力解決當時大量占用耕地、濫用土地的現(xiàn)象突出、管理無法可依的問題，它的頒布是我國土地管理工作的重大轉折和管理體制的根本性改革，標志著我國土地管理工作開始納入依法管理的軌道，開創(chuàng)了我國土地管理的新格局。為紀念這一天，國務院決定從1991年起，把每年的6月25日確定為“全國土地日”。

二、1988年第一次修正：適憲性修改，推動我國土地使用制度改革

　　20世紀80年代末，隨著我國商品經(jīng)濟的發(fā)展,客觀上要求長期被視作商品“禁區(qū)”的土地這一重要生產(chǎn)要素作為特殊商品進入市場流轉。1987年，深圳土地拍賣第一槌，土地有償使用已成為我國土地使用制度改革中不可回避的核心問題。

　　為適應這一要求，1988年4月，第七屆全國人民代表大會第一次會議通過了《憲法修正案》，根據(jù)該修正案，刪去了《憲法》第十條第四款中“禁止土地出租”的規(guī)定，同時在該條款中增加了“土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓”的規(guī)定，確立了土地使用權可以依法轉讓的制度，土地使用權商品化獲得法律承認。

　　同年12月29日，第七屆全國人民代表大會常務委員會根據(jù)憲法修正案通過了關于修改《中華人民共和國土地管理法》的決定，在《土地管理法》中刪除了“禁止出租土地”的內容，并增加規(guī)定“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓”、“國家依法實行國有土地有償使用制度”等內容，掃清土地作為生產(chǎn)要素進入市場的法律障礙，拉開了國有土地有償使用制度的序幕。

三、1998年第一次修訂：全面修訂，只有兩條未做修改

　　隨著改革的深化和形勢的發(fā)展，1988年修正的《土地管理法》已經(jīng)明顯不能適應加強土地管理、切實保護耕地的需要，不能適應社會主義市場經(jīng)濟的需要。特別是20世紀90年代末期，我國耕地保護面臨的形勢十分嚴峻，開發(fā)區(qū)熱、房地產(chǎn)熱導致耕地面積銳減，人地矛盾日益尖銳。

　　1998年8月29日，第九屆全國人大常委會第四次會議修訂并通過的《土地管理法》于1999年1月1日施行。這次修訂，不是個別條文的變動，而是土地管理方式和土地利用方式的重大變革，是土地管理思想發(fā)生根本轉變的集中體現(xiàn)。它是除憲法等基本法律外，第一部在立法思想、基本原則和主要內容等方面對原法進行全面修訂的法律，是第一部經(jīng)過全民討論、全國人大常委會三次審議的法律。

　　此次修訂，首次以“立法”形式確定了“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策”，確立了以耕地保護為核心的土地用途管制制度，強化了國家管理土地的職能。修訂的重點是：將土地管理方式由以往的分級限額審批制度改為土地用途管制制度，強化土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃的效力，通過土地用途管制，加強對農(nóng)用地、特別是耕地的保護；在用途管制的前提下，上收審批權，包括土地利用總體規(guī)劃的審批權，占用農(nóng)用地、特別是耕地的審批權和征地審批權；充實和完善執(zhí)法監(jiān)督檢查和法律責任的規(guī)定，加大對土地違法行為監(jiān)督檢查和處罰的力度。

四、2004年第二次修正：適憲性修改，進一步明確征地制度內涵

　　2004年3月14日，全國人大第十屆二次會議通過的《憲法修正案》，將憲法第十條第三款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用?！毙薷臑椋骸皣覟榱斯怖娴男枰梢砸勒辗梢?guī)定對土地實行征收或征用。”同年8月28日，十屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議對《土地管理法》作出修改，一是將《土地管理法》第二條第四款修改為“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”；二是將其他條款中的“征用”修改為“征收”。

五、2012年修正“夭折”

　　2012年11月28日，國務院常務會議討論通過土地管理法修正案（草案）；2012年12月24日土地管理法修正案草案提請全國人大常委會審議，提議未通過，并兩年內未提請審議，按照立法法規(guī)定，已終止審議。

六、2019年第三次修正：充分總結改革實踐成功經(jīng)驗基礎上的制度創(chuàng)新和完善

　　此次修法自2013年11月，黨的十八屆三中全會明確農(nóng)村土地制度改革的方向、任務和要求，2014年中辦國辦印發(fā)《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，對農(nóng)村土地制度改革進行頂層設計。2015年2月，全國人大常委會通過《關于授權國務院在北京市大興區(qū)等33個試點縣行政區(qū)域內暫停調整實施有關法律規(guī)定的決定》，在33個試點地區(qū)暫停實施土地管理法5個條款、城市房地產(chǎn)管理法1個條款，到2019年8月26日表決通過，歷時近6年，充分體現(xiàn)了全國人大常委會以及相關各方對《土地管理法》修正的重視和審慎的態(tài)度。這是我國土地制度的一次重大變革，它改變了城鄉(xiāng)二元土地市場結構，對于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設用地市場，實現(xiàn)城鄉(xiāng)全面融合、鄉(xiāng)村全面振興具有重要意義：

　?。?、破除了集體經(jīng)營性建設用地入市的法律障礙。允許集體經(jīng)營性建設用地入市是此次修法的重大制度突破，通過立法賦予集體經(jīng)營性建設用地入市權利。但特別需要說明的是，其重要的前提條件是符合規(guī)劃、依法登記的集體經(jīng)營性建設用地方可入市，明確允許集體經(jīng)營性建設用地通過出讓、出租等方式流轉，依法取得使用權人還可行使“轉讓、互換、出資、贈予、抵押”等權能，這對建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場，盤活集體土地資產(chǎn)、發(fā)展集體經(jīng)濟、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興都具有重大意義。

　?。?、改革和完善土地征收制度。此次修法的亮點是首次界定了土地征收的公共利益范圍，首次以列舉方式明確公共利益的六種情形，并對成片開發(fā)進行一定限制。二是將“保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”的補償原則寫入了第48條。一方面，采用“區(qū)片綜合地價”方式取代原先的年產(chǎn)值倍數(shù)法，逐步實施對被征地者的市場化和財產(chǎn)性補償。另一方面，將補償重點放在長遠生計有保障上，將被征地農(nóng)民納入養(yǎng)老等社會保障體系，全方位保障農(nóng)民權益。三是完善征地補償安置程序，將原來的征地批后“兩公告一登記”調整為批前“調查、評估、公告、聽證、登記、協(xié)議”和批后“公告、實施”，程序更加全面、細致，更具操作性。

　?。场⑼晟妻r(nóng)村宅基地制度。此次修法一是在原來“一戶一宅”的基礎上，增加宅基地戶有所居的規(guī)定：

　?、?/span>人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎上可以采取措施保障農(nóng)村村民實現(xiàn)戶有所居。這是對“一戶一宅”制度的重大補充和完善。

　　②鼓勵盤活利用宅基地。允許進城落戶的農(nóng)村村民自愿有償退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置住宅。

　?、勖鞔_農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負責宅基地改革和管理。明確國務院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負責全國農(nóng)村宅基地改革和管理有關工作，并賦予了農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門在宅基地監(jiān)督管理和行政執(zhí)法等方面相應職責

　　④下放了宅基地的審批權，明確農(nóng)村村民住宅建設由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審批。

　?。础⒚鞔_了國土空間規(guī)劃體系的法律地位，為“多規(guī)合一”改革預留法律空間。此次修法確立了國土空間規(guī)劃的法律地位，經(jīng)依法批準的國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)、保護和建設活動的基本依據(jù)。考慮到“多規(guī)合一”改革正在推進中，新《土地管理法》為改革預留了法律空間，明確國家建立國土空間規(guī)劃體系。為解決改革過渡期的規(guī)劃銜接問題，此次修法明確，已經(jīng)編制國土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃。在國土空間規(guī)劃編制前，經(jīng)依法批準的土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃繼續(xù)執(zhí)行。

　　５、合理劃分中央和地方審批權限。此次修法一是在農(nóng)用地轉用環(huán)節(jié)，適當下放審批權限。永久基本農(nóng)田轉為建設用地的，由國務院批準，不涉及永久基本農(nóng)田的，由國務院或者國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。二是在征地審批環(huán)節(jié)，貫徹“權責一致”的原則，刪去了省級人民政府批準征地報國務院備案的規(guī)定，以后將通過自然資源督察、用地審批監(jiān)管平臺等行政、技術手段來加強對地方政府的監(jiān)管。

　?。丁①x予土地督察工作明確的法律地位。土地督察制度入法，解決了土地督察機構行使督察權的合法性問題，也為建立自然資源督察體系奠定了基礎。明確國務院授權的機構對省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及國務院確定的城市人民政府土地利用和土地管理情況進行督察。以此為標志，土地督察制度正式成為我國土地管理的重要法律制度。

　　從歷次《土地管理法》修改看中國依法治國進程。世界上沒有一成不變的法律，《土地管理法》的每次修正或修訂，都代表著一個經(jīng)濟社會發(fā)展的階段，都表明著其不斷成長和完善的過程，并使得我國的土地管理在法制的軌道上平穩(wěn)運行。在這《土地管理法》歷次修改過程中，也讓我們看到我國依法治國的演進歷程，以及國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化水平的提升。

“改革就是要破除阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)關系以及上層建筑的法律制度”，但在改革開放之初，很多時候是以地方政府或當事人以“不成功便成仁”的勇氣和擔當推動的改革，以安徽小崗村當年土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的改革和深圳當年的城鎮(zhèn)土地使用制度改革為例，存放在國家博物館的“小崗村18個紅手印”就是印證。

　　改革進入深水區(qū)，如何處理好“激發(fā)社會創(chuàng)新活力”與“納入法制化軌道”的關系，習近平總書記說過，“全面深化改革、全面推進依法治國如鳥之兩翼、車之雙輪”，必須將全面深化改革納入法制化軌道，使全面深化改革有法可依、有章可循、有規(guī)可遵。

　　以授權方式啟動多個領域的試點改革，乃是近年來全國人大常委會行權的一大特色，以人大授權為試點改革頒發(fā)通行證，已成為當下深化改革與依法治國雙重時代語境下的標準模式。2015年2月，全國人大常委會通過《關于授權國務院在北京市大興區(qū)等33個試點縣行政區(qū)域內暫停調整實施有關法律規(guī)定的決定》，在33個試點地區(qū)暫停實施土地管理法5個條款、城市房地產(chǎn)管理法1個條款。明確試點突破現(xiàn)有法律的地方，并采取開門試點的方式，以打消社會疑慮，推動改革共識的形成。

　　漸成常態(tài)的人大授權試點改革將真正融合法治正義和改革理想，以法治引領、推進改革，確保改革行進于合法、正當?shù)能壍郎?，進而為轉型期的中國，最終開辟一條改革與法治雙贏的成功之路。

　　隨著新修正的《土地管理法》正式實施，我國土地管理制度還將相應的配套制度、文件、操作規(guī)范都將逐一得到調整、修改和細化。未來，我們仍將持續(xù)關注我國土地制度改革的進程及相關實踐經(jīng)驗的積累。